美（měi）國黃石國（guó）家公園
國家公園最早起源於美國，後為世界大部分國家和地區所采用（yòng），是由國家依法劃定並統一保護與管（guǎn）理的區域，由國家批準設立並主導管理，邊界清晰，以保護具有典型性、代表性和（hé）稀有性的（de）生態（tài）係統、自然與文化遺跡或景觀為目的，同時為公眾提（tí）供教育、科研、遊憩機會（huì），是一種集保護（hù）、科研、教（jiāo）育（yù）、旅遊等功能於一體的自然保護地類型。本研（yán）究通過分析國內外國家公園（yuán）的管理模式、資金模式以及開發與保護（hù）現狀等方（fāng）麵，旨在為（wéi）企業參與國家（jiā）公（gōng）園建設提供可（kě）參考的業務發展方向（xiàng）和可行路徑。
一、國外國家公園建（jiàn）設模式分析
目前國際上有三（sān）種主流的管理模式。
以美國為代表（biǎo）的中央集權模式。美國國家公園由內政部（bù）下屬的國家公園管理（lǐ）局統（tǒng）一管理。美國是世（shì）界上最早建立國家公（gōng）園的國家，迄今已形（xíng）成了包含20多種保護地類型共423個（gè）單位的龐大的國家公（gōng）園體係，其中直接（jiē）冠以國家公園名稱的自然（rán）保護（hù）地63個。美（měi）國實（shí）施國家管理局（jú）、地區管理局、公園園（yuán）長三級管理體係，三級管理機構（gòu）與公園所在地政府沒有直接業（yè）務關係，該類管理（lǐ）模式的代表性國家有美國、加拿大、澳大利亞等（děng）。財政撥款是美國國家公園主要的資金來源，占總資（zī）金比例超過80%，遊憩和（hé）特許經營收入合計占（zhàn）比約（yuē）為10%，剩餘包括社會捐贈收入等。門票定（dìng）價多以低價（jià）為主。特許經營以輕資產運營為（wéi）主。美國國家公園特許經營（yíng）中導遊服務、餐食、騾馬、一般（bān）租賃、水上（shàng）交通、狩（shòu）獵（liè）、捕魚、騎馬、露營（yíng）和登山體驗（yàn）等（děng）項目類型涉（shè）及的特許經（jīng）營企（qǐ）業數量較多，約占總（zǒng）數的83%，而公園內交通、通信等公共基礎設施設備特許（xǔ）經（jīng）營項目因受（shòu）嚴（yán）格限製，數量較（jiào）少。
以日（rì）本為代表的（de）綜合管理模（mó）式。與美國和澳大利亞不同的是，日本國家公園的土地並非完全歸政府所有，而是由私有土地、都道府縣所有土地和地方政（zhèng）府所有土（tǔ）地（dì）混合（hé）組成，且有民眾（zhòng）居住。根據《自然公園法》，日本國家公（gōng）園分為三大類，一是國立公（gōng）園，共34個（gè），由國家直接管理、環境大臣指定，是自然公園體係的核心；二是國定公園，也（yě）稱準國家公園，共56個，由都（dōu）道府縣進行管理、環境大臣指定；三是都道府縣（xiàn）立自然公（gōng）園，共311個（gè），在都道府縣具有（yǒu）代表性（xìng）的、由知事指定的自然公（gōng）園。國定（dìng）公園往往和國立公園一起，被視為泛義上的「國家公園」。其中，國立公園由自然（rán）公園課下直（zhí）轄的區域管理事務所垂（chuí）直管理；國定公園和自然公園由屬地地方政府(都道府縣)管理。
以南非為代表的PPP模式。南（nán）非（fēi）國家公園由南非林業、漁業和環境部(DFFE)下轄的公共機構SANParks管（guǎn）理。SANParks的商業發展部以PPP公私合（hé）作的形式進行生態旅遊開發運營（yíng），實現更多經濟收益。PPP項目包（bāo）括酒店、商店、餐飲、園內活動，機場（chǎng）等特許經（jīng）營，經過多年發展，南非國（guó）家公園PPP項（xiàng）目經（jīng）營收入已經從2005年的1518萬美元增長到2019年(疫情前)的1.26億美元，主要包括餐廳，商品零售，商店、講（jiǎng）解以及（jí）交通等。南（nán）非國家公園（yuán）主要采（cǎi）用市場主導（dǎo）型模式。以疫（yì）情前2019年為例，經營性收入(旅遊、零售、特許經營及其它)占72.09%，非（fēi）經營性收入約占24%(捐贈及（jí）政（zhèng）府撥款)，利（lì）息收入約占2.23%，其它收入占比（bǐ）1.38%。
二、我國國家公園體製建設方向（xiàng）與現狀（zhuàng）
目前我國國家級自然保護區有474處，國家級風景名勝區有244處、國家級地質公園有214處、國家級森林公園有897處、國家級濕地公園898處（chù）、國家級種質資（zī）源（yuán）保護區450處，自2015年啟動試點以來，東北（běi）虎豹、三江源等10個國家公園已進行試點建設，並（bìng）於2021年正式設立5個國家公園。我國已成立（lì）由國家發改委牽頭、13個部門參（cān）與的國（guó）家公（gōng）園（yuán）試點工作領導小組，並擬在領導小組下設辦公室，具體負責試點區項目建設（shè）規劃、技術指（zhǐ）導和工（gōng）程建設的監督實施。
(一)我國國家公園體（tǐ）係建設方向
2017年9月，中辦、國辦印發《建（jiàn）立國家公園體製總體方（fāng）案（àn）》，進一步明（míng）確了國家公園發（fā）展方向（xiàng）。到2030年，完善國家公園體製，國（guó）家公（gōng）園的布局初步形（xíng）成（chéng），保護管（guǎn）理效能明顯（xiǎn）提（tí）高；到2050年，建成體製完善（shàn）、保護比較好、理念比較領先、在國際上也能（néng）堪稱典範的（de）國家公園體係。
建立（lì）統一事權（quán）、分級管理體製。管理模式方麵，組建統一的管理機構，履行國家公園範圍內的生態保護、自然資源資產管理、特許經營管理、社會參與管理、宣（xuān）傳推介等職責，負（fù）責協調與當地政府及周邊小區關係，同時國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使。中央（yāng）政府直接行（háng）使全民所有自（zì）然資源資產所有權的，履行應有事權，加大指（zhǐ）導和支持力度；地方政府代理（lǐ）行使全民所有自然資源資產所有權的，根據需要配合國家公園管理機構做好生態保護工（gōng）作，行使（shǐ）轄區（qū）(包括國家公園)經濟社會發（fā）展（zhǎn）綜合協調（diào）、公共服務、社會管（guǎn）理、市場監管（guǎn）等職責。條（tiáo）件（jiàn）成熟時，逐步過渡到國家（jiā）公（gōng）園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使。機（jī）構設置方麵，國家（jiā）公園管（guǎn）理機構原則上實行「管理局—管理分（fèn）局」兩級管理，跨省的國家公園按省片區設立「管理局—管理分局」。
資金保障（zhàng）以公共財政為主導。根（gēn）據《建立國家公園體製總體方案》要求，我國（guó）擬實行（háng）收支兩條線管理（lǐ），各項收入（rù）上繳財政，各項支出由財政統籌（chóu）安排，並負責統一接受企業、非政府組（zǔ）織、個人等（děng）社會捐贈資金。為推動國家公園回歸公（gōng）益屬性，我國擬建成以公共（gòng）財政為主導的（de）資金保障機製，探索多渠道多元化的投融資模式，依托特許經營權等積極有序引入社會資本，鼓勵金融和社會資本按市場化（huà）原則（zé）對國家公園（yuán）建設管理項目提供融資（zī）支持，重點支持建（jiàn）設生態廊道（dào）、入口小區、自然教育基地。
(二)我國（guó）國家公園的資源保護和旅遊開發（fā）現狀
國家公（gōng）園管理模式尚未統一，具體實踐與《建立國家公園體（tǐ）製總體方案》有差距。目前兩種（zhǒng）管理模式並存。一是由自然（rán）資源部下（xià）屬國家林草局和省政府雙重領導，以國家林草局為主的（de）管（guǎn）理體製，如東北虎豹國家公（gōng）園；二是在省級政府設立管理機構，實行省級政府和國家林草局雙重領導，以（yǐ）省級政府為主的管理模（mó）式，如三江源、大熊貓、海南熱帶雨（yǔ）林以及武夷山國家（jiā）公園等。
國家公園因其自然資源稟賦通常蘊（yùn）含著不同程度的旅遊開發價值，現（xiàn）實中（zhōng）已逐步形成了保（bǎo）護地管理機構負責保護，旅遊投資公司負責開發（fā）的格局，和與此相適應的（de）保護地管理機構資金主要依（yī）靠財政撥款，旅遊開發公（gōng）司盈利歸地方政府的資金結構（gòu）。具體而言，一是各級政府特別是中央政府出於保護自然生態係統和文（wén）化自然（rán）遺產，設立了（le）不同級別的保護地管理機構；二是各保護地所在市、縣級政府在旅遊開發利益的（de）驅動下，普遍設立了旅（lǚ）遊開發公司、旅遊發展公（gōng）司或者旅遊投資公司（sī），壟斷了當地景區旅遊資源的開發。從試點的國家公園來看，大多數國家（jiā）公園（yuán）保護管理機構接收的中央專項轉（zhuǎn）移支（zhī）付收入能夠滿足基本的（de）保護支出，門（mén）票和特許經營收入很少與保護地管理（lǐ）機構分享。
國家公園所在目的（de）地通常是財政資金相對緊張的市縣政（zhèng）府，麵臨人員缺編，經費（fèi）不足以及專項轉（zhuǎn）移支付資金安排不到位的尷（gān）尬境地，一（yī）定程度上造成了地方政府重開發、輕保護的行（háng）為，對門票收入和景區經營收入（rù）過度依賴的現（xiàn）狀。目前我國大多數國（guó）家級風景名勝區門票價格已經突破每張100元的（de）水平，甚至達到200~300元的高價位，而美國黃石國家公園、大（dà）峽穀國家公園等代表性的國家公園門票則長期保持（chí）在每輛入園車輛25美元的低水平。近年來，中央在（zài）全國範圍內大力開（kāi）展環保督察行（háng）動，很大程度上遏製了地方政府犧牲環境發展（zhǎn）旅遊經濟的行為，但沒有從根本上消除地方對旅遊經濟的依賴。
地方政府多將景區特許經營權整體打包給地方旅遊投資公司，在事實上造成了壟斷經營的格局，經營效率低下。由於曆史原（yuán）因，我國多數景區事實上已經被當地國有旅遊企（qǐ）業整體壟斷（duàn）經（jīng）營，因而造成了多數旅遊開發公司處（chù）於一種「外無競爭壓力，內無（wú）改進動力」的狀態，成本居高不下，服務質量多年（nián）難以改（gǎi）進，經營效率低（dī）下、投資收（shōu）益不理想的情況普遍存在。
三、企業參與國家公園建設機遇分析
(一（yī）)參與入口小區建設和特（tè）色產業發展
入口小區是位於國家公園入口附近小區的總稱，是長期在此生活生產（chǎn）的地方居（jū）民組成的社會群體聚居區域（yù），一般（bān）建在（zài）國家公園外，是（shì）生態價值（zhí）轉化為經濟價值的重（chóng）要平台。從試點（diǎn）情況來看，國家公園入口小區與特色小鎮建設政策為國（guó）家公園保護與發展矛盾的（de）解決提供了新思路。
關注入口（kǒu）小區的文旅產（chǎn）品打造、基（jī）礎服務設施建設。入口小區（qū）因具有較好（hǎo）的旅遊資（zī）源稟（bǐng）賦使其具備成為國家公園特（tè）色目的地的基礎條件，是國（guó）家（jiā）公園重要的生態旅遊承載地和產品供應地（dì）。從國際看，以美國洛基山國家公園艾斯蒂斯小鎮為例，該小鎮常住人（rén）口近5800人，每年接待近200萬人次遊客，相繼建設了醫療中心（xīn）、會議中心、文化藝術中（zhōng）心（xīn）以及教育體係，配（pèi）套服務設施日益健全，成為（wéi）國（guó）際著名旅遊目的地。從（cóng）國內看，我國現有個別國家公園已經通過特定產業政（zhèng）策（cè）和住房政策以及配套服務設施建成了國家公園入口小區。如大熊貓國家（jiā）公園南入（rù）口熊（xióng）貓溫泉小鎮。根據《大熊貓國家公園大相嶺入口小區保護發（fā）展規劃》，該入口小區規劃（huá）投資超100億元，創新采（cǎi）用國家公園(NationalPark)+政府(Public)+在地居民(Local)的「NPL」園地共（gòng）建模式和「點狀供地」的方式，實現大熊貓國家公園與在地居民保護與發（fā）展共建共享共贏。目前，大熊貓國家公園南入口小區已建成大相嶺大熊貓野化（huà）放歸基地、熊貓森林國（guó）際探索學校、絲（sī）路（lù）砂都（dōu）自然教育大本營和大相嶺古道自然學校，打造了集觀光（guāng）旅遊、康（kāng）養度假、研、學、遊於一體的森林（lín）之旅。
關（guān）注入口小區的特色（sè）產業發展機會。國家公園除了優質的自（zì）然資源稟賦外（wài），還有民俗文化、農產品等特色資（zī）源，為發展特色產業奠定了基礎。從國際看，美國阿卡迪亞國家公園巴爾港小鎮以科研發展為主要特（tè）色，美國一些重（chóng）要科研（yán）機構如傑克遜實驗室（shì）、荒島山生物實驗室、大西洋學院等每年在該小鎮分別投入約1.46億美元（yuán）、600萬美元、900萬美（měi）元的科研經費，逐漸成為該鎮經濟的重要組成部分。從國內看（kàn），大（dà）熊貓國家公園成都片區圍繞（rào）大熊貓國家公園品牌及標識進行了一係列的農產品開發，如都江堰（yàn）青城（chéng）茶葉有限公司申報的「青城雪芽」，都江堰（yàn）市獼猴桃協會申報的「都江（jiāng）堰獼猴桃」，都江堰市經濟林協會（huì）申報的「都江堰方竹筍」，彭州四川省旺達瑞生態農業開發有限責（zé）任公司申報的彭州「川熊貓筍」等（děng）均已通過大（dà）熊貓國家公園成都管理分局的批複。
(二)獲取國家公園內特（tè）許經（jīng）營權（quán）
特（tè）許經營（yíng）的目的主要是在符合國家公園宗旨的前提下，為訪（fǎng）客遊憩或科考等活動提（tí）供必要的服務和設施（shī）。國家公園範圍內（nèi）的特性經營項目大致可分為營利（lì）性和非營利性兩大類。從國際（jì）看，以美國國家（jiā）公（gōng）園特許經營為例，美（měi）國（guó）特許經營管理原則是兼顧（gù）競爭、效率和公平（píng），根據授（shòu）權方（fāng）式的不同，主要分為特許經（jīng）營、一般商業利用和租賃三種形式。為防止（zhǐ）取得特許經營的主體「隻要願意就能續簽」的變相壟斷經營，1998年美國特許經營製度將原有的「現有特許經營（yíng）者均享有（yǒu）續（xù）約優先權」改為「隻有經營性收入（rù）不足50萬（wàn）美元的特許經營（yíng）者、裝備供貨（huò）商和導覽商擁有優先續約權」，政（zhèng）策向小型特許經營機（jī）構主體傾斜。從國內看，我國國家公園已經事實上形成了地方旅遊企業的壟（lǒng）斷經營，同時已經（jīng）公布的國家公園特許經營管理辦法明確規（guī）定國（guó）家公園門票不得列為特許經（jīng）營（yíng）項目，但目前暫無要將當（dāng）地國有旅（lǚ）遊公司經營門票權收回的（de）規定和要求。特許經營期限方麵，除規定投資、建（jiàn）設並且運營具（jù）有固定資產性（xìng）質的經營（yíng）服務設（shè）施和其他特許經營項（xiàng）目的最長年限外，尚（shàng）未規定特許經（jīng）營協議到期後的退出或延續機製。根據構建統一、規（guī）範、高效的中國特色國家公園體（tǐ）製要求，勢必需要探索旅遊企業參與國家公園運營（yíng）新模式，若未來地方旅遊企業無法對（duì）國家公園進（jìn）行（háng）整體壟斷經營（yíng），需要通過競標的形式參與國家公園酒店、索道、旅遊等項目（mù）的特許經營（yíng），社會資本將迎來更多機遇。
國家公園以保護優先為原則，強調公益性，科普、研學和生態環保教育等公（gōng）益產品具（jù）有較大的發展空間（jiān）。從國際看，美國在國家公園解說服務方麵允許預（yù）期年度總收入低於500萬美元的「裝備（bèi）和向導服務（wù）特許經營（yíng）合同」，並要求被授權主體需要雇傭（yòng）經過專門訓練和有經驗的導遊，為（wéi）訪客提供安全、專業的戶外遊憩指導服務，主要包括水上活動、狩獵、捕魚、騎馬、露營和登山等，但有關遺產及公園價值解說的部分由國家公（gōng）園局直接負（fù）責。從（cóng）國內看，由於研學、科普（pǔ）等市場尚不成熟，我國國家公園內的科普教（jiāo）育旅遊也一直處於低位運（yùn）行狀（zhuàng）態。個別國家（jiā）公園推出了預約進入（rù）+限量許可（kě）+環境解（jiě）說+訪客行為管理+小區服（fú）務的半科考性質的深度體驗活動。以三江源國家公園昂賽（sài）鄉雪豹觀（guān）察特許經營項目為例，該自然體驗項目提（tí）前（qián）規劃訪客（kè）體驗的路線，每個自然體驗團控製（zhì）在3—4人，並要求訪客提前預約。在專業（yè）向（xiàng）導方麵，當地（dì）22戶牧民家（jiā）庭被選拔確定為接待家庭，這些牧民家庭經過培訓（xùn）後，為體驗（yàn）者提供食宿，並（bìng）擔任司機和向導。
未來旅遊服務企業可（kě）重（chóng）點關注國家公園內的科考和研學路線的打造。
